İSKİ Genel Müdürlüğü’nde çalışan memurlara ödenen iki maaş tutarında ikramiye ödenmesi suretiyle sebep olunan kamu zararının müştereken ve müteselsilen işleyecek faizleriyle birlikte tahsiline karar verilmesinde karar düzeltmeden de sonuç çıkmadı.
Mevzuata aykırı ödemeler bir dönem sonra ödeme yapanların başına bela olabilmektedir. Bu nedenle bürokratların çok dikkatli olmaları gerekmektedir. Aşağıda İSKİ Genel Müdürlüğünde memurlara mevzuata aykırı olarak ödenen ikramiye kamu zararı olarak ilgililere döndü.
Sayıştay kararına aşağıda yer veriyoruz.
2-155 sayılı İlamın 8’inci maddesiyle; ... Su ve Atıksu İdaresi (...) Genel Müdürlüğünce memur personele mevzuatta olmadığı halde yılda iki defa ikramiye ödenmesi nedeniyle oluşan ... TL kamu zararının (ilgili birim) Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlilerinden tazminine karar verilmiştir.
Söz konusu tazmin hükmü 29.06.2022 Tutanak tarih ve 52239 (36248 İlam) sayılı Temyiz Kurulu Kararının 2’nci maddesi ile tasdik edilmiştir.
Bu karara karşı karar düzeltmeye gelen İlamda Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi sıfatı ile sorumlu tutulan sorumlulardan; ... (Genel Müdür), … (Gen. Müd. Yard.), … (Gen. Müd. Yard.), … (Müfettiş), … (Daire Başk.), … (Daire Başk.), … (Daire Başk.), … (Daire Başk.), … (Daire Başkanı), … (Daire Başkanı), … (Daire Başk.), … (Su Şeb. Ve Art. Tes. Dai. Başk. V.), … (Daire Başk.), … (Daire Başkanı), … (Mühendis), ... (Avukat), … (Tekniker), … (Memur), … (Müdür), … (Doktor), … (Mühendis), … (Su Şeb. Şube Müd. Sor.), … (Mühendis), … (Mühendis), … (İşçi), … (Şef), … (Mühendis), … (İşçi), … (Mühendis), … (Tekniker), … (Tekniker), … (İşçi), … (İşçi), … (Şube Müd.), … (Müdür), … (Mühendis), … (Şef), … (Mühendis), … (Mühendis), … (Mühendis), … (İşçi), … (Memur) olmak üzere toplam 42 kişi tarafından gönderilen 45420 sayılı dosya kapsamındaki ortak karar düzeltme dilekçesinde özetle;
KARAR DÜZELTME SEBEPLERİ:
Sayıştay 7. Dairesi’nin ilamı ile ... Genel Müdürlüğü’nde çalışan memurlara ödenen iki maaş tutarında ikramiye ödenmesi suretiyle sebep olunan kamu zararının müştereken ve müteselsilen işleyecek faizleriyle birlikte tahsiline karar verildiği, Temyiz Kurulunca temyiz talebinin değerlendirilmesi neticesi Temyiz Kurulu İlamı ile talebin reddedildiği ve KARAR DÜZETLME KANUN YOLUNA başvurma zorunluluğunun doğduğu, TEMYİZ KURULU İLAMININ DOĞRU, YERİNDE VE HUKUKİ BİR KARAR OLMADIĞI, BU KARARIN KARAR DÜZELTME TALEBİNİN KABULÜ İLE KALDIRILMASINA KARAR VERİLMESİNİ TALEP ETTİĞİ,
ŞÖYLE Kİ;
KONUNUN HUKUKEN DEĞERLENDİRİLMESİ:
1- Bilindiği üzere Genel Müdürlüğün bünyesinde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi olarak görev yapmakta olan personele önceden 2560 sayılı İSKİ Kanununun 6'nı maddesinin (d) bendi gereğince ikramiye ödemesi yapıldığı,
Ancak söz konusu hüküm 02.11.2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 12'nci maddesinin 2'nci fıkrasının (ğ) bendi ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte 10.10.2013 tarih ve 28791 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Anayasa Mahkemesinin 27.12.2012 tarih ve E:2011/139. K:2012/205 sayılı kararıyla 11.10.2011 günlü ve 666 sayılı KHK’nın Ek 12’nci maddesinin 2'nci fıkrasının (ğ) numaralı bendinin, "mali haklara ilişkin hükmün, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen hakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmadığı, doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğinde olduğundan 62... sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığı, dolayısıyla Anayasanın 91’nci maddesine aykırı olduğu" gerekçesi ile iptali yönünde karar verildiği,
Bu itibarla, ikramiye ödemesine dayanak olan 2560 sayılı İSKİ Kanunu’nun 6/d maddesinin kaldırılmasına dair 666 KHK'nın yetki kapsamı dışında düzenlemeler yapıldığı gerekçesi ile Anayasa Mahkemesince iptal edilmesinden sonra sorgu konusu edilen ikramiyenin ödenmesindeki yasal engelin de ortadan kalktığı, 2560 sayılı yasada yapılan ikramiye ödemesine ilişkin düzenleme ile kanun koyucunun su ve kanalizasyon idarelerini diğer kamu kurum ve kuruluşlarından ayırarak ayrı bir düzenleme yapmış olduğu, sonrasında yetki kapsamı dışına çıkılarak KHK ile konuyla ilgili aleyhe düzenleme yapıldığı, Anayasa Mahkemesince yetki kapsamı dışında düzenlemeler yapıldığı gerekçesiyle ise de kurumun diğer kamu kurum ve kuruluşlarından farklı mevzuatlara tabi olması, farklı işleyişinin bulunması, hem tacir hem bir kamu kurumu statüsünde bulunması nedenleriyle birlikte 2560 sayılı yasada yasa koyucu tarafından çalışanlar arasında dengeyi sağlamak ve tacir sıfatının da bir sonucu olarak ikramiye ödenmesine ilişkin düzenlemelerin yapıldığının anlaşıldığı, kaldı ki ikramiye ödenmeyeceğine ilişkin bir yasal düzenlemenin de olmadığı,
2- Sayıştay Temyiz Kurulu’nun 16/02/2016 tarihli ve 41465 tutanak sayılı ... ... Genel Müdürlüğü ile ilgili “karar düzeltme” kararında, ikramiye ödemelerinin hukuka uygun olduğuna karar verildiği, konunun bu doğrultuda değerlendirilmesi gerektiği,
Bu kararda da özellikle; “2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun ek 5. maddesine göre bu kanun diğer büyükşehir belediyeleri hakkında da uygulanmaktadır. Kanunun 1. maddesinin son fıkrasıyla … personeli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi tutulmuştur. Kanunun 6. maddesi d bendinde yılda iki maaşı geçmemek üzere verilecek ikramiyelerin miktar ve zamanını belirleme görevi Genel Kurul’a verilmiştir.
2560 sayılı Kanun 20.11.1981 tarihli olup; 14.07.1965 tarihli Devlet Memurları Kanunundan sonra düzenlenmiş olup yeni bir kanundur. 2560 sayılı Kanunda, “maaş” kavramı; aylığı da içeren daha geniş bir anlamı ifade etmek üzere kullanılmıştır. Kanunun 7. maddesinde; Üyeler, Devlet memurlarına ilişkin mevzuatta yer alan istisnalar dışında, özel ya da kamu sektöründe başka bir görev alamazlar. Genel, katma ve özel bütçeli idarelerin; kamu iktisadi teşebbüslerinin kadrolarından yönetim kuruluna getirilenler asıl görevlerinden maaşsız izinli sayılırlar. Bu kimselerin memuriyetleri ile buna ait her türlü hak ve yükümlülükleri saklıdır. İzinli oldukları müddet, terfi ve emekliliklerinde fiili hizmet olarak hesaba katılacağı gibi bunlardan izinli oldukları sırada terfi hakkını kazananlar, başkaca hiçbir işleme gerek kalmaksızın terfi ettirilebilir.”
Yine geçici 3. maddesinde; “İstanbul Sular İdaresi ve Belediye Mecralar Müdürlüğünde çalışanlar yeni bir atama işlemine gerek kalmadan maaş, ücret, emeklilik, sigortalılık gibi tüm özlük haklan ile birlikte İSKİ’ye devrolunur.” hükümleri yer almıştır.
Bu hükümlerden görüyoruz ki; 2560 sayılı Kanun “maaş” kavramını bilerek ve 657 sayılı Kanun’da tanımlanan “aylık” kavramından farklı ve daha geniş anlamda kullanmıştır.” denmek suretiyle;
Buna göre ikramiye ödemelerinin, ... Genel Kurul kararına uygun olarak ve bütçede belirlenen limit dâhilinde yapıldığı anlaşıldığından sorumlu iddialarının kabulü ile 01.07.2014 tarih ve 39302 sayılı Temyiz Kurulu Kararının düzeltilerek, 1029 sayılı ilamın 1’inci maddesiyle toplam ... TL’ye ilişkin tazmin hükmünün KALDIRILMASINA, karar verildiği, bu kararın Kurumu için de emsal teşkil edeceğinin aşikâr olduğu, bu hususun Kurulda değerlendirilmesini talep ettiği,
3- 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde “Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumlan ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsar.” hükmünün yer aldığı ve bu hükümde mahalli idarelerin kanun kapsamında olduğunun açık olarak gösterildiği, ancak Kanun ekinde bulunan cetvellerde kanun kapsamındaki kuruluşlar sayılırken, 2560 sayılı Kanuna tabi su ve kanalizasyon idarelerinin gösterilmediği, bu duruma göre kanun koyucunun 5018 sayılı Kanun ile de 2560 sayılı Kanuna tabi su ve kanalizasyon idarelerinin mahalli idare olmadığı yönündeki iradesini ortaya koymuş bulunduğu, Danıştay 5. Dairesi’nin 16.05.1990 tarihli ve 1989/2625 E., 1990/1037 K. sayılı; 16.05.1990 tarihli ve 1989/2621 E., 1990/1033 K. sayılı kararlarında, tüzel kişilik kavramının, bağlılık ifadesi ile bir arada bulunamayacağı, tüzel kişiliğin bu kadar daraltılamayacağı belirtilerek, bu maddede bulunan bağlı ifadesinin ilgili anlamına gelebileceği, aksi bir kanaatin, tüzel kişilik müessesesinin ruhuna uygun düşmeyeceğinin belirtildiği,
Yine 15.12.2011 tarihli Resmi Gazete’ de yayımlanan 01.12.2011 tarihli ve 2011/1 E. 5333/1 K. sayılı Sayıştay Genel Kurulu İçtihadı Birleştirme Kararı’nda, 2560 sayılı Kanunun 1 inci maddesinde yer alan “Büyükşehir Belediyesine Bağlı” ibaresinin geniş olarak tartışıldığı ve kamu tüzel kişiliği bulunan ...’ın müstakil Genel Müdürlük statüsünde bulunduğu, müstakil Genel Müdürlük personeline uygulanan her türlü hak ve ödemelerin, ... Genel Müdürlüğü personeline de uygulanması gerektiği hüküm altına alınmak sureti ile ...’ın mahalli idare olan belediyenin bir birimi olmadığının benimsendiği,
Bu sebeplerle, mezkûr Danıştay ve Sayıştay Kararları gereğince de Genel Müdürlüğün mahalli idare olmadığının görüldüğü,
2560 sayılı Kanun uyarınca kurulan ... Genel Müdürlüğünün özel bir kanunla kurulduğu, müstakil bütçeye ve kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu, (2560 sayılı Kanun, m. 1), bir Genel Müdürlüğün herhangi bir kamu idaresinin bağlı kuruluşu olmasıyla, Genel Müdürlüğün müstakil olup olmadığı arasında bağlantı kuran ve bağlı kuruluşun müstakil sayılamayacağını ifade eden bir hükme rastlanılmadığı, buna karşılık pek çok bağlı kuruluşu müstakil Genel Müdürlük olarak kabul eden ve bu müstakil hüviyetlerine bağlı hükümler getiren çok sayıda düzenlemenin mevcut olduğu, bütçesi müstakil olan ve belediyeden ayrı bir kamu tüzel kişiliği bulunan bu kuruluşu müstakil bir Genel Müdürlük olarak kabul etmemenin mümkün olmadığı, davalarda da kurumun müstakil olarak temsil edildiği (01.12.2011 tarih ve 2011/1 esas ve 5333/1 karar numaralı Sayıştay Genel Kurulu İçtihadı birleştirme kararı), dolayısıyla ... Genel Müdürlüğü’nün “kapsama dâhil kuruluşlar” içerisinde bulunduğu anlaşıldığından konunun bu doğrultuda değerlendirilmesini talep ettiği,
4- 631 sayılı “Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” nin 14’üncü maddesi; “Genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeler, meslek kuruluşları, kefalet sandıkları, mahalli idareler ve bunların birlikleri hariç olmak üzere, özel kanunlarla kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşları (bundan sonra "kapsama dahil kuruluş" olarak anılacaktır) tarafından; yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst kurul üyeleri dahil tüm personeli için; ilgili mevzuatları uyarınca belirlenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla mesai, kar payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer mali ödemeler ile sosyal hak kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdi ödemelerin tümünün altı aylık net ortalaması toplamı (bundan sonra "ortalama ücret toplamı" olarak anılacaktır), 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi en yüksek Devlet memuruna her ne ad altında olursa olsun fiilen yapılan mali ve sosyal hak niteliğindeki her türlü ödemeler dahil bulunacak toplamının altı aylık net ortalamasını (bundan sonra "ortalama kanuni ücret tavanı" olarak anılacaktır.) geçemez.
Bakanlar Kurulu; kapsama dahil kuruluşlarda uygulanacak ortalama ücret toplamı üst sınırını, ortalama kanuni ücret tavanını geçmemek üzere, anılan her kuruluş için ayrı ayrı veya birlikte tespit etmeye veya değiştirmeye; gerektiğinde ortalama ücret toplamı içinde yer alan ödeme unsurlarını ayrıca belirlemeye veya sınırlandırmaya; uygulamaya ilişkin esas, usul ve diğer hususlar ile ödeme tarihlerini düzenlemeye; ortalama ücret toplamı ve ortalama kanuni ücret tavam kapsamındaki ödemeleri belirlemeye, kapsama dahil edip etmemeye, bu husustaki tereddütleri gidermeye; Devlet memurlarının mali ve sosyal haklarında yapılacak genel veya kısmi nitelikteki artış oranlarını geçmemek üzere ortalama ücret toplamı üst sınırını daha düşük oranlarda artırmaya yetkilidir. Kapsama dahil kuruluşlar, Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek ortalama ücret toplamı üst sınırının altında, ortalama ücret toplamı alan personeli hakkında; Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek ortalama ücret toplamı üst sınırını aşmamak, usul ve esaslar ile diğer belirlemelere uymak kaydıyla, ortalama ücret toplamını oluşturan ödemeleri mevzuatları dahilinde tespit etmeye devam ederler. Ancak, bu tespitlerini yaparken hiçbir surette ortalama ücret toplamı üst sınırını aşacak şekilde ödemeye sebep olacak düzenleme, değişiklik veya artış yapamazlar.
Diğer kanunların bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” hükmünü içermektedir.
631 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 14’üncü maddesinde, kapsam dışındaki tüzel kişiliklerin “sınırlı sayım yoluyla” belirtildiği, yani kapsam haricinde olan tüzel kişiliklerin tek tek belirtildiği, zira maddede açıkça “Genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeler, meslek kuruluşları, kefalet sandıkları, mahalli idareler ve bunların birlikleri hariç olmak üzere” denildiği, burada örneklendirici bir sayım değil sınırlı, tek tek sayım yapıldığı, bu kapsamı yorum yoluyla genişletmenin mümkün olmadığı, zira özellikle kamu hukukunda kamu tüzel kişilerinin kanunlarla açıkça belirlendiği, statülerinin yorum yoluyla değiştirilmesinin mümkün olmadığı, hukukun genel bir ilkesine göre bir şeyi zikretmenin diğerini dışlamak anlamına geldiği, yani kanunda bir hususta sınırlı sayım usulü benimsenmişse, saymanın, sayılmayanların dışlandığı anlamına geldiği, yani hükmün sadece hükümde sayılan şeyler için geçerli olduğu, bunların dışında kalan şeylerin bu hükme dâhil olmadığı, zira “expressiouniusestexclusioalterius” (bir şeyin zikredilmesi, diğerinin dışlanması demektir) ilkesinin özellikle kamu hukuku alanında geçerli olduğu, çünkü kamu hukukunda devlet organlarının yetkilerinin genel yetki değil, kendilerine verilmiş, istisnaî yetkiler olduğu, yani bir kamu hukuku organının yetkili olabilmesi için kendisine o yetkinin ayrıca ve açıkça verilmiş olması gerektiği, keza kamu hukuku organlarının yetkilerinin kendisine ne verilmiş ise ondan ibaret olduğu, bu şu anlama gelir ki, kamu hukuku makamının, Anayasa ve kanun koyucu kendisine ne yetki vermiş ise o yetkiye sahip olduğu, Anayasa ve kanun koyucunun ayrıca ve açıkça vermediği bir yetkiye sahip olmadığı, bunun ise “expressiouniusestexclusioalterius (bir şeyin zikredilmesi, diğerinin dışlanması demektir.)” ilkesinin kamu hukukunda genel kural olarak geçerli olduğu anlamına geldiği, bu nedenle de bu ilkenin geçerli olduğu kamu hukuku alanlarında kıyas yapılamayacağı,
Büyükşehir belediyesine bağlı olarak kurulan İSKİ vb. kuruluşlar, büyükşehir belediyesi bünyesinde sayılmadığından bağlı olduğu idarenin bir mahalli idare olması nedeniyle, ...’ın da - dolaylı olarak- mahalli idare sayılacağı görüşünün temelden yoksun olduğu, ayrıca kanuna göre; birimlerin kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesi Büyükşehir Belediyesi Meclisinin kararı ile olmakla birlikte, İSKİ vb. kuruluşların kurulması veya kaldırılması Büyükşehir Belediyesi Meclisinin yetkisinde bulunmadığı, kurumun mahalli idareler mevzuatına değil kendi mevzuatına tabi olduğu,
Her ne kadar “bağlı idare” ifadesi yer almasa da mahalli idareler içinde yer alan “belediyeler” terimi ile bağlı idarelerin de ifade edildiğini iddia etmenin, bu şekilde bir yorum yapmanın ve kıyasta bulunmanın hukuki yorum ilkelerine aykırı olduğu, dolayısıyla bir mahalli idare veya belediye olmayan, yorum veya kıyas yoluyla belediye kavramı içerisine dâhil edilmesi mümkün bulunmayan ... Genel Müdürlüğü’nde 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 14’üncü maddesi kapsamında yapılan ödemelerin hukuka uygun olduğu, konunun bu doğrultuda değerlendirilmesini talep ettiği, Danıştay 5. Dairesi’nin 15/05/1990 tarih ve 1989/2628 Esas - 1990/1040 Karar sayılı 16/05/1990 tarih ve 1989/2626 Esas - 1990/1038 Karar sayılı kararlarında da tüzel kişilik kavramının bağlılık ifadesi ile bir arada bulunamayacağı ifade edilerek, İSKİ Kanununa tabi idarelerin mahalli idare olmadıkları hususunun açıklığa kavuşturulduğu ve kararda açıkça izah edildiği,
5- Anayasamızın 127/1 maddesinde “mahalli idare” tanımının yapıldığı, bu tanıma göre; “il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir." şeklinde tanımlandığı ve aynı maddenin 3’üncü fıkrasında, mahalli idare seçimlerinin beş yılda bir yapılacağının hüküm altına alındığı, yine aynı maddenin 5’inci fıkrasında, merkezi idarenin, mahalli İdare üzerinde vesayet yetkisine sahip olduğunun açıklandığı, yani mahalli idarenin, “il, belde ve köy gibi belirli bir yerde oturanların, yerel ve ortak ihtiyaçlarım karşılamak üzere, merkezi İdarenin dışında, devletten ayrı tüzel kişiliği bulunan, belli bir özerkliğe sahip olan, organları mahalli seçimle iş başına gelen kamu kuruluşudur.” şeklinde tanımlandığı,
Anayasamızın 127’nci maddenin 1’inci fıkrasında yapılan tanıma göre bir tüzel kişiliğin mahalli idare olabilmesi için iki unsurun arandığı, birinci unsurun; il sınırının belediye sınırını ve köy sınırını aşmamış olması gerektiği, ikinci unsurun ise her bir organının seçimle göreve gelmiş olması gerektiği, Anayasanın 127’nci maddesine göre bu unsurlardan birinin eksik olması halinde, mahalli idareden bahsetmenin mümkün olmadığı,
Yine 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3/e maddesinde mahalli idarenin, “Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri” şeklinde tanımlandığı, bu tanıma göre de, Kocaeli ve İstanbul illerinin su ve kanalizasyon hizmetlerini yürüten İSKİ’nin belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yetkilerini aşarak “birden fazla coğrafî alanı görev alanına dahil etmek sureti ile” mahalli idare statüsünden uzaklaşmış bulunduğu,
6- 2560 sayılı kuruluş kanunun 7’nci maddesinde, diğer organ olan yönetim kurulunun oluşumunun açıklandığı ve altı üyeden oluşan yönetim kurulunun, biri genel müdür olmak üzere dört üyesinin, İçişleri Bakanlığınca atanacağının belirtildiği, diğer iki üyeden kıdemli genel müdür yardımcısının, büyükşehir belediye başkanı tarafından atanacağı ve büyükşehir belediye başkanın da, yönetim kurulu üyesi olduğunun açıklandığı, bu duruma göre altı üyeli yönetim kurulunun, beş üyesinin atama ile göreve getirildiği, dolayısıyla da, İSKİ Yönetim Kurulu’nun, Anayasanın 127’nci maddesinde belirtilen, seçimle oluşturulmuş mahalli idare organı olmadığı gerçeğinin ortaya çıktığı,
TEMYİZ KURULU İLAMININ HUKUKA MEVZUATA VE ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARINA AYKIRI OLDUĞU
Temyiz kurulu ilamında kurumun 666 sayılı KHK’ya tabi olduğuna ilişkin hukuki değerlendirmeler yapıldığı, 631 sayılı KHK’nın uygulanması kapsamında kurumun olduğu, 631 sayılı KHK gereğince ödeme yapılmasının mümkün olmadığı, kamu çalışanlarının ücretlerinin 666 sayılı KHK ile dengelendiği, yapılan ikramiye ödemesinin mevzuatta yerini bulmuş açık bir düzenlemeye dayanmadığı, yapılan işlemin yasa koyucu yerine hüküm koymak anlamına geldiği değerlendirmeleri ile temyiz talebinin reddedildiği,
Temyiz Kurulunun bu tespitleri ve kararının doğru olmadığı, 2560 sayılı kanun kapsamında 666 sayılı KHK yürürlüğe girene kadar kurum personeline ikramiye ödemesi yapıldığı, 666 sayılı KHK ile yapılan ödemenin kaldırıldığı, 666 sayılı KHK yürürlüğe girene kadar yapılan ikramiye ödemesi kamuda sanki bir dengesizliğe neden oluyormuş da KHK ile bu dengesizliğin kaldırıldığı tespitine dayalı verilen kararın doğru olmadığı, 666 sayılı KHK’nın Anayasa Mahkemesince iptal edildikten sonra kamuda maaş dengesizliği tekrar mı ortaya çıkmıştır? O zaman 666 sayılı KHK bazı kanun hükümlerini uygulanmaz hale getirmek için mi yürürlüğe konulmuştur?
Temyiz Kurulu İlamındaki Üye ...’un azınlık görüşü olarak belirtilen karşı oy gerekçesinde konunun güzel bir şekilde özetlendiği, Anayasa Mahkemesinin Anayasa’ya aykırı olarak iptal ettiği hüküm ikramiye ödemesinin dayanağını oluşturan 2560/6-d maddesi olmadığı, eğer bu madde iptal edilmiş olsa idi iptal kararının hukuksal bir boşluk oluşturacağı, ve bu boşluğun yeni bir kanuni düzenleme ile doldurulması gerekeceği, ancak burada yetkisiz olarak çıkartılan 666 sayılı KHK hükmünün iptal edildiği, bu durumda 2560/6-d maddesine göre ödemeye devam olunması yasa koyucunun iradesine uygun düştüğü, aksi durumun Anayasa Mahkemesinin iptal kararının yanlış değerlendirmesi olacağı,
Tüm bu nedenlerle karar düzeltme taleplerinin kabulü ile TEMYİZ KURULU İLAMININ BOZULMASINA ve BERAAT karar verilmesini talep ettikleri,
TALEP SONUCU:
Yukarıda izah edilen ve resen tespit edilecek sebeplerle, Sayıştay Temyiz Kurulunun 29.06.2022 tarihli 52239 sayılı Temyiz Kurulu İlamının ve Sayıştay 7. Dairesi’nin 155 no.lu ilamın 8. inci sırasında verilen kararın düzeltilerek bozulmasına ve BERAAT kararı verilmesini saygıyla arz ve talep ettiği, belirtilmiştir.
Başsavcılık Mütalaasında özetle;
Dosya üzerinde yapılan incelemede;
Anayasa Mahkemesinin «kanun boşluğu» doğan hallerde, iptal edilen yasa tarafından yürürlükten kaldırılan yasanın yeniden yürürlüğe giremeyeceğini 11.11.1963 günlü, E;1963/270, K:1963/270 sayılı kararında ifade ettiği, bu nedenle mevzuat boşluğunun kanun koyucu tarafından yeniden yapılacak düzenlemeyle doldurulacağının açık olduğu,
Açıklanan neden ile sorumluların göndermiş olduğu karar düzeltme dilekçesinin temyiz aşamasında öne sürülen Başsavcılık görüşünü değiştirecek mahiyet taşımadığı için Karar Düzeltmesine Mahal Olmadığı yönünde hüküm tesis edilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Karar düzeltmeye başvuranlardan; ... (Genel Müdür), ... (Avukat), … (Şube Müd.), … (Daire Başk.), … (Memur), … (Daire Başk.), … (Tekniker), … (Mühendis), … (İşçi), … (Mühendis), … (Daire Başk.), … (Mühendis), … (Şef), … (İşçi), … (Memur), … (Mühendis), … (Mühendis), … (İşçi), … (Mühendis), … (Doktor), … (Mühendis) olmak üzere toplam 21 kişi tarafından gönderilen ortak cevap dilekçesinde özetle;
AÇIKLAMALAR:
Sayıştay Başsavcılığının karar düzeltme talebine ilişkin mütalaasında; “Anayasa Mahkemesi Kanun boşluğu doğan hallerde, iptal edilen yasa tarafından yürürlükten kaldırılan yasanın yeniden yürürlüğe girmeyeceğini 11.11.1963 günlü E: 1963/270 ve K: 1963/270 sayılı kararında ifade edilmiştir. Bu nedenle mevzuat boşluğunun kanun koyucu tarafından yeniden yapılacak düzenlemeyle doldurulacağı açıktır. Açıklanan nedenler sorumluların göndermiş olduğu dilekçenin temyiz aşamasında öne sürülen Başsavcılık görüşümüzü değiştirecek mahiyet taşımadığı için zikredilen görüşümüz doğrultusunda karar düzeltmesine mahal olmadığı yönünde hüküm tesis edilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.” şeklindeki mütalaaya itirazlarını bildirdiği, bu mütalaanın hukuki bir dayanağının bulunmadığı gibi konunun hem sayın savcılık tarafından hem sayın mahkeme tarafından yanlış anlaşıldığı ve yanlış değerlendirildiğinin görüldüğü,
ŞÖYLE Kİ;
I- İtiraza konu edilen savcılık mütalaasında belirtilen; “Anayasa Mahkemesi kanun boşluğu, doğan hallerde, iptal edilen yasa tarafından yürürlükten kaldırılan yasanın yeniden yürürlüğe girmeyeceğini 11.11.1963 günlü E: 1963/270 ve K: 1963/270 sayılı kararı…” nın dava konusuna uygulanabilecek nitelikteki örnek bir karar olmadığı, çünkü ikramiye ödenmesine neden olan 2560 sayılı İSKİ Kanununun 6. maddesinin d) bendi Anayasaya aykırı bulunarak Anayasa Mahkemesince iptal edilmediği, eğer 2560 sayılı kanunun 6/d maddesi Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olsa idi savcılığın mütalaasının doğru olacağı, yeni bir kanuni düzenleme yapılmadan bu madde gereğince ödeme yapılamayacağı, ve ödeme yapılması durumunda kişi borcu olacağı konusunda ihtilaf bulunmadığı, ancak burada dikkat edilmesi gereken bir hususun olduğu, 2560 sayılı Kanunun 6/d maddesinin Anayasa Mahkemesince Anayasaya aykırılığı tespit edilerek iptal edilmediği, yani 2560 sayılı Kanunun 6/d maddesi hukuken ve fiilen Anayasa Mahkemesince iptal edilmediği, bu durumda sanki iptal edilmiş gibi kanun koyucu tarafından yeniden yasal düzenleme yapılmasının istenmesi veya yasal düzenleme yapılmaksızın ödeme yapılmasının hukuken mümkün olmayacağı tespitinin ve bu tespitin Anayasa Mahkemesi kararına dayandırılmasının doğru olmadığı,
2- Dava konusu olayda Anayasa Mahkemesince iptal edilen kanunun, 2560 sayılı Kanunun 6/d maddesi değil bu maddenin uygulanmasını ortadan kaldıran yetki kanunu kapsamı dışında çıkarılan 666 sayılı KHK olduğu, bu kanun hükmünde kararnamenin iptal edilmesinin hukuki gerekçesinin de YETKİ KANUNUNA AYKIRILIK, YETKİ KANUNUNUN KAPSAMI DIŞINDA DÜZENLEMELER İÇERMESİ, yani YETKİ KANUNUNA göre düzenleme yapılmaması gereken 2560 sayılı kanunun 6/d maddesine ilişkin olarak bu maddenin uygulanılırlığını ortadan kaldıran 666 sayılı KHK’nin çıkarılması olduğu, 666 sayılı KHK’nin yetki kanununa aykırı olarak çıkarıldığı Anayasa Mahkemesince tespit edilmiş olduğundan 666 sayılı KHK’nin iptaline karar verildiği, Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilen 666 sayılı KHK’nin iptalinden sonra söz konusu ikramiye ödenmesine engel olan KHK ortadan kalkmış olduğundan bu madde gereğince ödenmesi gereken ikramiyelerin de daha önceki gibi hukuken ödenmesi gerektiği, aksi durumun Anayasa Mahkemesi kararlarını geniş yorumlamak olacağı, Anayasa Mahkemesince iptal edilmeyen 2560 sayılı İSKİ Kanunu’nun 6/d maddesinin sanki iptal edilmiş gibi değerlendirilerek kişi borcu oluşturulması ve ikramiyelerin ödenmesinin engellenmesinin hukuken fahiş bir hata olduğu, 2560 sayılı İSKİ Kanununun 6/d maddesinin Anayasaya aykırılık durumu söz konusu olmadığı gibi Anayasa Mahkemesince de iptal edilmemiş olduğu görüldüğünden, bu maddenin hukuken uygulanmasını engelleyen 666 sayılı KHK’nin iptal edilmiş olduğundan, bu madde gereğince yapılan ikramiye ödemesi nedeniyle kamu zararının söz konusu olmadığından BERAAT KARARI VERİLMESİNİ TALEP ETTİĞİ,
TALEP SONUCU:
Yukarıda ve izah edilen nedenlerle; 2560 sayılı İSKİ Kanunu’nun 6/d maddesinin Anayasaya aykırılık durumu söz konusu olmadığı gibi Anayasa mahkemesince de iptal edilmemiş olduğu görüldüğünden, bu maddenin hukuken uygulanmasını engelleyen 666 sayılı KHK’nin iptal edilmiş olduğundan bu madde gereğince yapılan ikramiye ödemesi nedeniyle kamu zararı söz konusu olmadığından BERAAT KARARI VERİLMESİNİ saygıyla arz ve talep ettiği, belirtilmiştir.
Başsavcılığın İkinci Mütalaasında özetle;
Sorumluların ileri sürdükleri hususların Daire yargılamasında ve temyiz taleplerinde yer alan gerekçeler olduğu, önceki görüşün değiştirilmesini sağlayacak bir mahiyet taşımadığı anlaşıldığından, Karar Düzeltmesine Mahal Olmadığı, belirtilmiştir.
Konuyla ilgili olarak idareyi temsilen kurum avukatı (ilgili) Av. ... ile sorumlu ... (İnsan Kayn. Dai. Başk.) yapılan duruşmaya katılmış olup, adı geçen kişiler tarafından duruşma sırasında yazılı savunmalara ek olarak;
Bu konuda Temyiz Kurulu İlamı sonrasında Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapıldığı, başvuru sonuçlana dek bekletici mesele yapılmasının talep edildiği, Kurulun aksi yönde kanaati oluşacaksa 1981’den beri yürürlükte olan İSKİ Kanunu’ndaki ikramiye ödenmesi hükmünü 2012 yılında yürürlükten kaldıran 666 sayılı KHK’nın ilgili maddesinin fonksiyon gaspı nedeniyle Anayasa Mahkemesince iptal edildiği, burada fonksiyon gaspı olduğundan yasama organının iradesiyle ortaya çıkmış kanun hükmünden kaynaklı ödemelerin yapılması gerektiğinin göz önünde bulundurulmasının talep edildiği, belirtilmiştir.
Sayıştay Savcısı tarafından duruşma esnasında yazılı görüş yinelenmiş ve yazılı görüşte yazılı gerekçelerle karar düzeltilmesine mahal olmadığına karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Duruşmacılar ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
[Konuyla ilgili duruşma talep eden sorumlu ... (Avukat)’e usulüne uygun olarak duruşma günü bildirilmiş olmasına karşın duruşmaya katılmadığından, Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun 369’uncu maddesi hükmü uyarınca dosya üzerinde ve gıyabında]
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
Usul Yönünden İnceleme
Karar düzeltme kanun yoluna başvuran sorumlulardan …, …, …, …, …, …, …, …, …, … tarafından 45420 sayılı dosya kapsamında diğer sorumlularla birlikte hazırlanan ortak dilekçe ile Temyiz Kurulunun 29.06.2022 Tutanak tarih ve 52239 (36248 İlam) sayılı Kararının 2. maddesine karşı (ortak dilekçede isimlerine yer verilmek suretiyle) karar düzeltme başvurusu yapılmış ise de;
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Kanun yollarına başvurma” başlıklı 54. maddesinde;
“Temyiz, yargılamanın iadesi ve karar düzeltilmesi talepleri, Sayıştay Başkanlığına hitaben yazılmış imzalı dilekçe ile yapılır. Dilekçeler Sayıştay Başkanlığına verilir veya gönderilir. İlgililer isterlerse evrakın alındığına dair kendilerine bir alındı verilir.
(2) Dilekçelerde aşağıdaki hususlar bulunur:
a) Başvuruda bulunan kişinin ve varsa kanuni temsilcisinin veya vekilinin adı, soyadı, unvanı ve adresi.
b) İlamın tarihi, numarası.
c) İlgili hesabın adı ve yılı.
ç) Başvurunun konusu.
d) Hangi kanun yoluna başvurulduğu ve başvurunun hukuki sebepleri.
e) Varsa duruşma talebi.
(3) Dilekçelere ilgililer tarafından itirazlarını ispat edecek belgeler eklenir. Dilekçeler ve bunlara ekli belgelerin örnekleri karşı taraf sayısından bir fazla olur.
(4) Dilekçelerin yukarıda belirtilen hususları ihtiva etmediğine, ilgisine göre Temyiz Kurulu veya dairece karar verilirse, eksikliklerin on beş gün içinde tamamlatılması dilekçe sahibine tebliğ olunur. Bu süre içinde eksiklikler tamamlanmazsa, ilgisine göre Temyiz Kurulunca veya dairece başvurunun reddine karar verilir. Şu kadar ki, başvuru sahibinin kimliğini, imzasını, başvuru konusu ilam hükmünü ve hangi kanun yoluna hangi sebeple başvurulduğunu yeteri kadar belli edecek kayıtları ihtiva eden dilekçeler, diğer hususlar gösterilmemiş olsa bile kabul edilir.” denilerek, karar düzeltme talebinin imzalı dilekçe ile yapılması gerektiği, aksi takdirde talebin reddedileceği belirtilmiştir. Buna göre karar düzeltme talebinde bulunan …, …, …, …, …, …, …, …, …, …’in diğer sorumlularla ortak olarak düzenlenmiş dilekçede yer alan isimlerinin üstünde imzaları bulunmadığından, adı geçen kişilerin karar düzeltme taleplerinin usulden REDDİNE, oybirliğiyle karar verildi.
Esas Yönünden İnceleme
Öncelikle, 29.06.2022 tarih ve 52239 Tutanak (36248 İlam) sayılı Temyiz Kurulu Kararı 2’nci maddesi hakkında karar düzeltme isteminde bulunan ilgililerin Anayasa Mahkemesinin aynı konudaki bireysel başvurusu incelemesinin bekletici mesele yapılması talebi ile ilgili olarak; Anayasa Mahkemesinin bireysel başvuru incelemesinin, somut olayın değerlendirilip hükme bağlanmasında bekletici sorun olarak kabul edilemeyeceği anlaşıldığından, söz konusu talep uygun bulunmamıştır.
155 sayılı İlamın 8’inci maddesiyle; ... Su ve Atıksu İdaresi (...) Genel Müdürlüğünce memur personele mevzuatta olmadığı halde yılda iki defa ikramiye ödenmesi nedeniyle oluşan ... TL kamu zararının sorumlularından tazminine karar verilmiş olup, sorumluların başvurması üzerine bu hükmün temyizen incelemesi neticesinde Temyiz Kurulunca verilen 29.06.2022 Tutanak tarih ve 52239 (36248 İlam) sayılı Kararın 2’nci maddesinde açıklanan gerekçelerle tazmin hükmünün mevzuata uygun verildiği değerlendirildiğinden, hükmün tasdikine karar verilmiştir.
Bu defa karar düzeltme kanun yoluna gelen sorumlular/ilgililer, temyiz dilekçelerinde öne sürdükleri benzer itirazlar ile tazmin kararının kaldırılması talebiyle karar düzeltme başvurusu yapmışlardır.
2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSKİ) Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun “Genel Kurulun Görevleri” başlıklı 6’ncı maddesinin 1’inci fıkrasının (d) bendinde yer alan “yılda iki maaşı geçmemek üzere verilecek ikramiyelerin miktar ve zamanını belirlemek” hükmü gereğince su ve kanalizasyon idarelerinde 2012 yılı öncesinde memur personele ikramiye ödemesi yapılmakta idi.
11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin (666 sayılı KHK’nın) 1’nci maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Ek Madde 12’nin 2’nci fıkrasının (ğ) bendi ile 2560 sayılı Kanunun 6’ncı maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde yer alan “yılda iki maaşı geçmemek üzere verilecek ikramiyelerin miktar ve zamanını belirlemek” ibaresi, 31.12.2011 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlükten kaldırılmıştır. Bu tarihten sonra Büyükşehir Belediyelerine bağlı Su ve Kanalizasyon İdareleri Genel Müdürlüklerinde çalışan memurlara ikramiye ödenmesi uygulamasına son verilmiştir.
Fakat daha sonra 10.10.2013 tarih ve 28791 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Anayasa Mahkemesi’nin 27.12.2012 tarih ve E.2011/139, K.2012/205 sayılı Kararında yer alan “İptali istenen kuralla, kamu personeline fazla çalışma ücreti veya ikramiye gibi değişik adlar altında yapılan ödemeler ile 666 sayılı KHK veya daha önce yapılan bazı düzenlemeler sonrası fiilen uygulama imkanı kalmayan bazı mali hükümler, 31.12.2011 tarihinden, itibaren geçerli olmak üzere, yeni yapılan düzenlemelere paralel olarak yürürlükten kaldırılmaktadır.
Kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hükmün, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmadığı, doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğinde olduğu açıktır. Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kural 62... sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.” gerekçesi ile 666 sayılı KHK ile 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek Madde 12’nin 2’nci fıkrasının (ğ) bendi hükmü iptal etmiştir. Mahkemece iptal hükmü nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın 153’üncü maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanunun 66’ıncı maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, iptal kararının Resmî Gazetede yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
İptal kararının yürürlüğe girdikten sonra da su ve kanalizasyon idarelerinde görev yapan memurlara ikramiye ödeneceğine dair herhangi bir düzenleme ihdas edilmemiştir.
... Yönetim Kurulu’nun verdiği ... tarihli ve ... no.lu Karar ile; Genel Müdürlük bünyesinde 657 sayılı Kanuna tabi olarak çalışan tüm personele ve aynı Kanuna tabi emeklilik, istifa, nakil gibi nedenlerle Kurumdan ayrılan personele 2012 yılından itibaren ödenmeyen tüm ikramiyelerin kanuni boşluğun yasa koyucu tarafından doldurulması zamanına kadar hesaplanarak ödemelerin yapılmasına karar verilmiş ve ilk ikramiye ödemeleri 2016 yılında gerçekleşmiştir. Aynı uygulamaya 2017’de de devam edilerek ... Genel Kurulu’nca alınan ... tarih ve ... sayılı Karar uyarınca 657 sayılı Kanuna tabi olarak çalışmakta olan memur personele 2 (iki) maaş tutarında ikramiye ödenmesine karar verilmiş ve ödemeler yapılmıştır.
Büyükşehir Belediyelerine bağlı su ve kanalizasyon idarelerinde çalışan memurlara ikramiye ödenmesinin yasal dayanağı olan 2560 sayılı İSKİ Kanununun 6’ncı maddesinin 1’inci fıkrası (d) bendi hükmü, 666 sayılı KHK’nın 1’nci maddesi ile 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek Madde 12 ile 31.12.2011 tarihinden geçerli olmak üzere yürürlükten kaldırıldığından, sonradan Ek Madde 12, Anayasa Mahkemesi’nce iptal edilse de bu hususta yeni bir kanuni düzenleme yapılmadığından, ... Genel Müdürlüğünce memur personele yapılan ikramiye ödenmelerinin hiçbir yasal dayanağı bulunmamaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının g bendinde, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması kamu zararı sayılmıştır. Bu kapsamda ikramiye ödenmesi, mevzuatında öngörülmediğinden kamu zararını teşkil eder.
Bu itibarla, sorumlular tarafından karar düzeltme aşamasında öne sürülen tüm iddia ve itirazların tamamının karar düzeltmeye esas Temyiz Kurulu Kararında karşılandığı, bu Kararın Kanuna aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşıldığından ve ayrıca yukarıda belirtildiği gibi bu aşamada ileri sürülen hususların söz konusu Kararın düzeltilmesini icap ettirecek bir mahiyette olmadığı görüldüğünden; sorumluların/ilgililerin karar düzeltme istemi reddedilerek, (155 sayılı İlamın 8’inci maddesiyle verilen ... TL’lik tazmin hükmünü tasdik eden) 29.06.2022 tarih ve 52239 Tutanak (36248 İlam) sayılı Temyiz Kurulu Kararının 2’nci maddesinde KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA, oy birliğiyle,
Karar verildiği 10.07.2024 tarih ve 57028 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
